试析宏观调控权的监督机制

  论文摘要 在全球化的今天,国家合法进行宏观调控的决策、执行,是解决国际国内经济问题的前提。而宏观调控权的监督机制,对业已发生的国家宏观调控行为进行评价和纠错,就凸显出重大意义。本文认为学界对宏观调控监督权的研究尚比较薄弱,现阶段如何更合理地配置宏观调控权并完善其监督机制,是我们必须妥善解决的一个重要问题。


  论文关键词 宏观调控 宏观调控权 监督


  一、宏观调控权的基础理论问题探讨


  (一)宏观调控权运行机制
  有学者把宏观调控权配置原则概括为:决策集权原则、执行分权原则和权力法定原则。
  对于宏观调控的立法,笔者发现,随着社会经济发展,行政权力在国民经济生活中的引导作用越来越严重。在我国,只有全国人大及其常委会有权制定、修改、废除法律,从法的本质来看,法是人们共同遵守的一种社会规范,而现状是,中央行政机关制订的行政法规以及地方政府的地方性法规和规章在国民经济生活中已趋向于模糊了与法律的界限。现行法律规定国民经济和社会的发展计划是在国务院计划部门编制后报全国人大审议批准,根据《立法法》的规定,国务院享有制定行政法规的权力,同时国务院事实上也拥有着极大的“授权立法权”。宏观调控的执行机关同时成为立法机关,这无疑是不科学的,它的好处是提高了宏观调控的及时性,增强了应变能力,其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束,而且随意性也很大。这一环节在现实宏观调控权运行中已经暴露出很多问题,因而宏观调控权的监督机制必须予以重视和完善。
  然而,宏观调控权的监督机制也是存在问题的。
  全国人大及其常委会作为权力机关,依法授予国务院及其职能部门宏观调控权,并监督其实施。但是我国全国人民代表大会非常设机构,则在全国人大闭会期间,应该由全国人大常委会承担该监督义务。根据我国《宪法》和《全国人民代表大会组织法》的规定,全国人大常委会有如下职权:全国人大常委会和全国人大共同行使立法权;行使宪法和法律的解释权;行使宪法实施的监督权;行使对其他国家机关工作的监督权;行使对其他国家机关工作人员的人事任免权;行使对国家生活中重要事项的决定权;主持全国人民代表大会代表的选举,召集全国人民代表大会的会议,联系全国人大代表,组织视察,领导各专门委员会的工作。其中,大量的立法工作都由全国人大常委会承担,以及监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作,撤销由国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。毫无疑问,全国人大常委会行使如此之多的职权,很可能无法充分行使其宏观调控权的监督权,换句话说,现行法律机制下,不利于宏观调控权的实施。
  (二)宏观调控行为可诉性分析
  宏观调控权是一种公权力,公权力的存在目的就是为了维护民众的利益。假定宏观调控主体的宏观调控行为是抽象行政行为,并且该宏观调控行为损害了国家、社会和人民群众的根本利益。那么现行法律只规定全国人大及其常委会有权改变和撤销宏观调控行为。这就容易形成一种局面:行政工作人员严格按照某涉及宏观调控的文件,做出实质上损害国家利益和民众的行为并造成了恶劣影响,但是因为全国人大及其常委会并未予以改变和撤销,这就造成了受损利益主体无“法”寻求救济。那么最可能的情况就是,该损害行为会持续进行,直到其危害严重到全国人大常委会甚至是全国人大去改变、撤销。
  因而,宏观调控行为如果不可诉,对于国家法治建设进程来说,其影响是退步大于前进的。笔者认为,宏观调控权包含决策权、执行权和监督权。宏观调控主体在宏观调控权运行各个环节中的决策行为、执行行为和监督行为,都必须接受人民的监督,即人民有权利在宏观调控行为实质损害国家、社会和公众利益时对其实行现时的监督和纠错,有权利向人民法院提出对宏观调控行为的违宪审查,进行全面而又及时的司法审查。


  二、宏观调控权行使问题研究


  (一)宏观调控权滥用行为
  宏观调控权是自由裁量非常大的权力,但缺乏法律的有效设计,再加之没有专业权威的外部监督机关和内部高度的敬业伦理,对它的滥用也就很容易产生。
  首先,国家宏观调控主体模糊了宏观经济调控的界限。比如,政府借经济管理之名对微观经济的过度干预;其次,国家宏观调控主体为追求政府利益最大化而滥用宏观调控权。笔者认为,利益主体寻求己方利益最大化无可厚非,而如果宏观调控主体利用其他利益主体通过契约授权而进行“剪羊毛”,此种行为严重损害了公共利益,以牺牲众人的合法利益而满足权力者本身,则必须为此承担法律责任,对违宪实施该宏观调控行为的组织和负责人必须予以处分,并且国家机关对其违宪调控行为的具体受害人应给予国家赔偿。
  (二)宏观调控权越权行使
  宏观调控权的配置有横向配置与纵向配置两方面,依照权限法定原则,任何主体应该在法定范围内行使宏观调控权,因此宏观调控越权行为主要有两种表现形式。
  首先是纵向越权,地方主体因不具有宏观调控权,它只能在中央宏观调控主体作出宏观调控决策后依法予以执行;其次是横向越权,对于特别重大的宏观调控措施,宏观调控决策权应交由全国人大或人大常委会行使,而从事经济计划、财税、货币、内外贸易等国家核心经济事务的国家发展与改革委员会、中国人民银行、财政部、国家经济贸易委员会和对外贸易部等行使其它宏观调控措施的决策权。一般情况下,中央政府的其他职能部门则无权制订宏观调控决策。
  (三)宏观调控不作为
  笔者认为宏观调控不作为,即为行政不作为。宏观调控主体不作为是一种行政上的渎职行为,宏观调控是现代市场经济条件下,国家必须承担的一项经济职能,也是宏观调控主体必须对其他利益主体应尽的义务。


  三、对造成宏观调控权违法行使的原因及其危害分析


  (一)宏观调控权违法行使的原因分析
  从历史的视角来看,我国传统上是一个行政权高于立法权和司法权的国家,数千年的传统文化造成了“官高于法”的潜意识。
  1.从立法的现状来看,我国立法不完备,重叠现象和法律空白大量存在。比如政府宏观调控的职能部门主要是计划部门、财政部门、金融部门等三大机关,但未对其进行法律规定的具体和细化;而如前文提到的国务院的“授权立法权”,造成的现状是“宏观调控的执行机关同时成为立法机关”。
  2.从行政权力扩大化的角度分析,正如笔者前文所述,随着社会发展,中央行政机关制订的行政法规以及地方政府的地方性法规和规章在国民经济生活中起到愈发重要的引导和规范作用。笔者认为,行政权力扩大化的趋势会削弱宏观调控权的活力,也容易混淆行政职权与宏观调控权的界限。这就使得宏观调控权非常容易被僭越,被滥用。
  3.从市场利益主体的分析框架入手,利益主体在博弈中,趋向己方利益最大化。宏观调控主体有为追求己方利益最大化而损害其他利益主体的合法利益的倾向。
  4.从宏观调控权的监督机制分析,长期以来,宏观调控权的监督一直是我国法制建设中的薄弱环节。虽然宪法规定国家权力机关有权对中央政府进行监督,但是,这种规定过于原则和抽象,缺乏现实上的可操作性,使得监督基本流于形式,监督应有的作用尚未发挥出来;而国家权力机关系统外部的个人、组织作为监督主体,只能通过批评、建议或申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映,监督者的权利缺乏保障机制,致使其监督效果不尽如人意。由于尚无司法审查制度,司法监督更是无从谈起。
  (二)宏观调控权违法行使造成的危害
  宏观调控权违法行使会导致国家和社会公共利益遭到损害,宏观调控效果遭到损害。在某些问题上,由于宏观调控权在法律上规定不清,造成很多宏观调控主体重叠调控,其调控效果可想而知,而民众对政府公信力必然随之下降,随之很多社会问题便衍生出来。其次,量变造成质变。长期的违法调控行为除了损害社会利益、民众利益外,还会滋生对法治的不信任,对社会主义法治建设造成破坏。这是十分危险的:中国传统上就是一个行政权大于司法权和立法权的国家,法治遭到破坏会促成官本位的形成,而官本位的社会必然会破坏法治。笔者认为,这是一个必须引起高度重视的恶性循环。


  四、宏观调控权监督机制的完善


  (一)加强宏观调控主体自身监督
  现行体制下,宏观调控主体中有不少是从事宏观经济监察、监督的,如国家的财务部、审计部门、统计部门、质量监督部门、物价部门、工商行政管理部门等。这些部门在履行经济职能时,必须从主体上、内容上、方式上遵守法定化的要求。总之,任何宏观调控权的行使都必须有相应的机构进行监督,任何违法环节也应由相应机构进行制裁。这才是真正意义上的法治。
  (二)建议成立宏观调控监督委员会
  在宏观调控权行使中已经或者可能出现的越权行使、滥用宏观调控权以及不行使宏观调控权等行为是行使宏观调控权的最大危险,为了保证调控主体正确和有效地行使宏观调控权,就必须对之予以监督。有学者便提出,为了切实解决人民监督宏观调控权的问题,首先必须使调控主体的权力观回归到其本来意义,调控主体还要树立法治观念。对人民监督应有切实的制度保障应当在人大常委会新设受理人民监督宏观调控权的专门机构。
  笔者十分同意该观点,该宏观调控监督委员会设于全国人大常委会之下,强调了其相对独立性,不受中央行政机关的宏观调控主体领导,而直接向全国人大及其常委会负责,接受全国人大及其常委会的监督。有一点笔者认为很重要,该宏观调控监督委员会人事任免权应借鉴美国的法官终身制度。美国宪法规定:“最高法院和低级法院的法官如忠于职守,得终身任职。”笔者认为,人事任免权制度采取终身制可以保障宏观调控监督委员会成员的“监督独立”。
  (三)明确宏观调控行为的可诉性
  宏观调控行为的可诉性前文已有探讨,因此,笔者认为:各级人民法院应当受理公民、组织对国家宏观调控行为提出的违宪审查诉请。全国人民代表大会宏观调控监督委员会应该在地方设立办事机构,公民、组织亦可向办事处提交违宪审查申请,地方办事机构经初审后应当提交全国人民代表大会宏观调控监督委员会,宏观调控监督委员依法行使监督权,并报全国人大常委会备案。
  该制度可以从实质上保障国民监督宏观调控行为的权利,可以为不特定的多数人的合法利益遭受宏观调控行为侵害时提供救济途径。

  五、结语


  自从我国实行改革开放的经济政策三十余年来,国民经济的发展取得了重大进步,然而我国经济生活中许多深层次的结构性矛盾并没有得到根本解决,比如经济结构特别是产业结构仍然处于较低层次,经济增长方式仍然比较粗放。中国已经进入只有调整经济结构才能促进经济社会持续发展的关键时期,必须深入贯彻落实科学发展观,加快调整我国的经济结构,使我国的经济发展方式早日步入科学发展的轨道。笔者认为,国家调整经济结构的过程,也就是宏观调控权主体实施宏观调控行为的过程。在以后的若干年内,宏观调控权的监督机制必将发挥其政治性和经济性巨大的双重作用。

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